内容摘要：本文通过分析40个村委会换届选举中县、乡政府的具体行为及其运作过程、实际功能，探讨了村委会民主选举中基层政府的角色与作用。笔者的观点是，县、乡政府在推动村委会民主选举中承担了近于“全能”但又是混乱的角色，既是“立法者”，又是“执法者”，还是“监督者”，其行为与其说是积极、主动的，不如说是被动、应付的。因此，要真正推进农村民主自治，不仅要有政府“自上而下”的推动，还需要有民间力量“自下而上”的促进。

　　基层政府在村委会民主选举及村民自治中的行为与角色，已引起学者的广泛关注。多数人认同于这样的看法，对中国绝大多数农村而言，村委会民主选举与村民自治是一个需要自上而下由基层政府强力启动并推动的过程。因此，基层政府行为在其中的作用是第一位的。有学者的研究进一步表明：制约村委会民主选举与村民自治的主要因素也正在于地方基层政府。不过，我们应当注意的是，这些研究主要是针对《村组法》正式颂布实施以前而作出的。那么，随着法律的正式施行，情况是否会有变化？本文依据对ＸＸ省40个村委会换届选举观察就此作一综合分析。鉴于笔者已在另文中研究了县乡政府在村民直选中的实际影响力和作用力（肖唐镖，2001），本文拟通过描述县乡政府在村民直选中的具体行为及其运作过程、实际功能，来研究分析其角色特征。

　　一、样本村简况

　　C、T两县均在ＸＸ省中部地区，其经济社会发展状况及历史传统相近。在随机选取的40个样本村中，从地形看，山区村占20.0%，平原村为37.5%，丘陵村有42.5%。从地理区位看，地处城镇郊区的村为41.0%，在城镇郊外的有46.2%，还有12.8%的村在很偏僻之地。而从交通状况而言，交通方便的村占51.3%，交通一般的村为15.4%，交通不方便的村有33.3%。可见，这些样本村虽然选自于两县10个乡镇，但交通地理状况呈现多样化特点。

　　那么，样本村的经济状况如何呢？从表1可见，以稻作农业为主体仍是多数村产业结构的特征。1998年，40个村的农民人均纯收入1533元（各村均值）。同年，56.4%的村无集体经济纯收入，年收入在5000元以下的村占28.2%，在5001至20000元的村有7.8%，30000元以上的为7.8%。而且，相当部分村已负有巨额债务，仅有35.9%的村每年能及时兑现村干部的工作报酬，少量拖欠的村占25.6%，38.5%的村其干部已数年未拿到报酬。这些情况，基本体现了中国中部地区农村的特点。

　　表1：样本村的经济发展状况N=39（村）单位：%

　　以稻作农业为主以经济作物为主以林牧养殖为主私有济济状况

　　94.9%15.4%7.7%发达村5.1%，一般村12.8%，不发达村82.1%
　　
　　二、基层政府对村委会民主选举的介入方式

　　如果以基层政府对村委会民主选举的依法操作与否、以及作为的积极程度为自变量，那么，如表2所示，基层政府操作选举在理论上就有可能出现六种类型。从我们调查的情况看，在40个样本村委会民主选举中，这六种类型都出现了。具体说来，在A类“直接依法操作”型村中，如南门、曲斗、马口、桃源等村，县乡工作组积极介入选举，并严格依法操作，从而确保了选举的民主合法性。反之，在B类“直接违作”型村中，县乡工作组的积极介入并不是依法而行，而是独自或与村干部一道进行暗箱操作，严重作弊，贯村、章村、程村、埠村的情况就是如此。

　　表2：基层政府操作选举的几种可能性类型表

　　依法操作违法操作

　　积极作为直接介入A.直接依法操作B.直接违法操作

　　间接介入C.间接依法操作D.间接违法操作

　　不积极作为E.由村依法选举F.放任的作弊选举

　　资料来源：对39个样本村情况的调查。

　　与A、B两类中基层政府的直接介入不同，在有些村，基层政府的介入却是间接的。如在C类“间接依法操作”型村中，县乡工作组也驻扎在村内，但没有站在选举工作的前台，或包办替代，或与村工作人员联合操作，而是以指导者身份来行动，普田、游村、中村的县乡工作组就是这样。而在D类“间接违法操作”型村，县乡工作组的介入也是间接的，但却指导进行违法选举或在某些程序违法运作。如，洲村委会民主选举中胡小元的“过半数”票，实际上是无效的，但这却是乡干部的主张。罗家村委会民主选举中的一些违法行为，也是与县乡工作组的指导有关的。

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