（七）社会保障制度滞后和不健全，是贫困人口形成的另一个重要因素。一是保障能力有限。城市低保这道“兜底安全网”的作用主要是维持贫困人口基本生存要求，不可能解决基本发展需求；二是保障水平低。有关数据显示，贫困户除最低生活保障金按时发放外，其它两条保障线仍存在较大漏洞。三是养老保险、失业保险、下岗职工基本生活费、最低工资等保障政策未完全到位。如定中门50名下岗再就业职工中，月工资在300元以下的18人，300～500元17人，20％的职工工资低于170元的最低工资标准；该街100名下岗失业人员中，现单位为下岗失业人员办理养老保险的仅有人，未办理养老保险的有人，参加医疗保险的10人，未参保的85人。四是由于国家税收、住房、金融、福利等政策的不完善，社会再分配机构宏观调控的手段在改革进展过程中似乎明显滞后，加上物价上涨，因此不以人的意志为转移地使社会分层日渐明显，收入分配差距急剧扩大，必然导致社会弱势群体收入的降低，使贫困显性化。如长虹路社区工人新村30多户居民住房管房，自2002年房租价上涨以来，市房管部门只对低保户等弱势群体按新涨价标准收取房租，对其他居民住户要么收不起来，要么按原未涨价标准收，低保对象未真正享受到优惠政策，其合法权益得不到根本保障？

　　（八）因历史或其他等种种原因未能纳入城市低保的贫困人员。我们这次调查的贫困家庭中，有一部分是上世纪70--80年代全家搬到市内各县，志愿下乡支援农村经济建设的下乡返城人员。特别是清河口、屏襄门辖区部分下乡人员返城后，因家庭成员变化大，没有定居点、没有户口、没有固定的生活来源而贫困，但因城市户口未落实好（目前属于暂住户）无法办低保。特别是全区有325户下乡返城户在河堤边自搭建简易房屋住，生活相当困难。如梯子口社区居民邹新德，原市航运公司船民，下放返城后，现一人在河堤边住一间平房，（其妻去世，子女都已在外地成家）。他患有肝硬化，无钱住院治疗，但因返城后户口问题未解决好，而迟迟未能享受低保和大病医疗救助。

　　另外，有不少居民家庭表面上从工资、经济收入上看，已超出了低保标准，但因家庭中长年有病或子女上学而陷入贫困，甚至负债累累。如中原办事处幸福小区社区居民汪明英，患尿毒症18年，现双目失明6年，夫妻双方原均是市飞环印务有限公司（现大州广告服务公司）职工。汪明英每月460元退休工资，丈夫内退工资230元，儿子在湖北大学上学（五一到医院检查也得了糖尿毒），母子二人因需大额的医疗费用，因不是低保户而不能享受大病医疗救助。

　　三、解决城市贫困居民生活困难的对策思考

　　近年来，我区实行了包括就业和再就业工程、养老保险、医疗保险、失业保险、最低工资、下岗职工基本生活费、城市居民最低生活保障等一系列扶贫帮困、亲民措施，在解决城市贫困问题上发挥了巨大的作用。尤其是城市居民最低生活保障制度自1997年实施以来，基本实现了“应保尽保”，成为城市居民生活的最后一道防线，担起了扶贫帮困这份沉重的社会责任。在这次调查中，60%的贫困家庭反映其生活来源主要靠低保金。但总的来讲，全方位的城市社会救助体系尚未完全形成，社会救助的法制不够健全；社会力量对城市反贫困工作的作用未能得到充分发挥，反贫困工作的社会化程度还相当低；低保制度本身在如何科学核定保障标准、准确审定保障对象、积极促进低保对象主要脱贫致富等方面还需要进一步完善。因此，为了全面解决城市贫困人口生活困难问题，我们认为应该把加快建立城市救助工作体系作为一项重要任务。城市救助体系应当以城市居民最低生活保障制度为主体，以临时救助和社会互助为补充，以优惠政策相配套，以基层社区组织为依托，充分发挥社会各方面的力量，使贫困居民得到多方面的照顾，走出贫困。根据我区实际，提出以下建议：

　　（一）以扩大就业渠道和就业面为根本，通过就业帮助贫困群体脱贫

　　解决城市贫困问题，要“两手抓”，即一手抓生活保障，另一手抓促进就业。促进就业是积极、根本的脱贫手段。对贫困的无业人员来说，生活的压力使他们再就业的积极性高过其他群体，在享受“低保”与就业之间，他们宁愿选择后者。因此，通过增强“造血”功能帮助城市贫困人口摆脱贫困是必然的途径。

　　1、加强对贫困人口的职业培训，提高其素质和市场竞争能力，促进其实现就业。建议政府把职业培训作为贫困人口脱贫的重要措施，加大对职业培训的资金投入，免费对贫困劳动者进行职业培训。一是以市场为导向，为用工单位提供所需的各项技能培训。区就业培训中心要及时掌握市区内用工单位所需用工人员情况，以此来开设、调整培训项目，广泛开展职前、职中、职后以及委培、代培等全方位培训服务，组织有针对性的订单培训、定向培训、创业培训。二是扩大培训规模，提高培训就业面。目前，樊城区就业培训中心是全区唯一一家公共职业技能培训机构，现在工作人员15名（其中教师7人），承担着下岗失业人员就业再就业培训和农村剩余劳动力转移培训任务。但随着失业人员的增多，就业形势严峻的实际，现有的培训中心已不满足需求。建议区政府在就业培训中心的基础上，组建樊城区职业技术学校，实行一套班子，两块牌子，隶属就业部门管理。三是加强“创业意识”培训，增强就业者信心。针对一部分贫困人员存在“等靠要”的思想和“拉不下面子”、“眼高手低”的就业观念，建议把“创业意识”作为培训的一项内容，帮助贫困劳动者进一步树立创业意识和竞争意识，掌握创业所必备的工商、税务、金融、劳动和企业经营等方面的相关知识，了解国家对下岗职工和失业人员开办企业的优惠政策，增强经营管理能力和市场决策能力。同时，采取“退保”措施增强其就业观念。比如在享受低保人员中，对男45周岁以下、女40周岁公下有劳动能力的低保对象，因不愿参加就业技能培训、一年内不能实现就业的，停止对其发放低保金，增强有劳动力的低保对象实现就业的紧迫感和积极性、主动性。

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