村民自治的功能及其合理性

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村民自治的功能及其合理性

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村民自治的功能及其合理性

更新时间：2007-4-8

村民自治的功能及其合理性开宗明义，针对当前出现的对村民自治的疑虑[1]，笔者试图在本文中指出，在国家已经过十年试行而正式颁布实施《村委会组织法》的现在，最为重要的争论不再应该集中于是否实行村民自治这一政策判断上（当然，这并非是说不能再就此一政策发表不同甚至截然相反的意见），而应集中注意在村民自治的框架下，针对中国农村的特殊实际，设计出富于政治技巧的村治装置。以下笔者来说明以上立论。

一、村民自治的缘起与功能

可以认为，村民自治源自两方面的原因：第一，联产承包责任制的成功，不仅大大提高了农民的经济收入，发展了农业生产，而且根本性地改变了人民公社时期形成的农民与国家关系。国家从经济改革的成功中很容易推论出政治改革的经验，即：调动农民自身的积极性对于办任何事情都十分关键，国家在政治上的“无为”可能也如经济上一样有助于问题的解决。此种思潮与国家层面的民主化倾向相结合，就为村民自治的产生提供了政治基础。第二，与联产承包责任制的成功不相协调的是农村社会治安状况和公共建设事业大幅滑坡，以“政社合一”为基础的人民公社逐步空壳化，如何在政治上重组农民成为八十年代初十分紧迫的问题。而联产承包责任制的成功和农村社会矛盾非国家指向的特征，就使民主化的选择具有了合理性[2]。从以上意义上讲，我国选择村民自治的确具有很大的偶然性[3]。

但是，一旦村民自治作为政策选择被强制实施后，其自身被构建的合理化因素即日渐增长，正是这些因素的增长，使得当前村民自治在外部经济社会背景发生很大变化的情况下依然具有强大的生命力。择要言之，第一，转型时期，因为意识形态控制能力的弱化，乡村组织普遍出现了不良行为，并进而降低了行政效果。从村民方面讲，他们具有内在监督约束乡村组织的愿望，从国家方面来说，他们具有提高乡村组织行政效率的要求，最终，村民的愿望与国家的要求在民主化方向上不谋而合[4]；第二，乡村民主化有利于形成社区公共权威，提高社区资源动员能力[5]，降低国家与分散农户的谈判成本（如收取税费的成本）[6]。

判断当前乡村民主好坏的根本标准并非其价值取向而是其实际功用。在村民自治产生之初，因为相对较为宽松的经济社会环境，价值取向的因素容易取得主导地位。自八十年代末以来，农村经济社会形势一直较为紧张，过去孕育在乡村民主制度中的一些并不显眼的功能合理因素开始替代曾经最为引起外界（包括理论界）关注的价值合理因素。换句话说，今天的村民自治与八十年代初的村民自治之间其存在的合理性，事实上已经发生了静悄悄的转换，“偶然”实行的村民自治正逐步被构建为必然性的合理存在。因此，当前判断村民自治合理性本身的依据，即是村民自治能否通过构建而形成适应当前中国转型时期和农村特殊背景的系列功能以及这些功能的实际效用。

仅就前列两大方面的功能来讲，理论上是不成问题的。真正的乡村民主必然将乡村组织置于村民群众的直接监督之下，乡村组织诸如暴力行政、吃喝贪占、不负责任行为等等都会受到自下而上、无所不在的约束而不至发生。相关地，乡村组织行为的合理化，可以减少村民群众的不满，密切干群关系，在此基础上，乡村干部从事公共事业和公益事业建设，也较容易赢得村民的信任。不仅如此，仅仅是通过乡村民主，特别是民主决策和民主管理，即可形成一个公共权威，这种公共权威可以较为理性地认识共同利益，约束少数不顾共同利益者的违规行为，从而使得举办公共事业乃至收取税费都有可能变得容易。而就实践来说，在农村基层民主发展较好的地区，乡村组织不良行为的减少和村民自己积极举办公共事业的例子不胜枚举[7]。当然，民主功能的显现有赖于特定的民主条件和实施措施。问题并不在于当前的村民自治实践是否已经普遍具备了以上两大功能，而是村民自治可能有重大潜力来实现以上两大功能。但是，乡村民主并非没有负功能。以村民自治为例，即使村民自治可以真正表达村民群众的意愿，我们又有什么理由认为村民群众不会以集体意愿的形式来表达出对乡镇行政的反抗呢？其实更为关键的是，当前国家总体经济形势不佳，? ┐迳缁岱⒄狗αΓ┐遄谧濉⒆诮淌屏δ酥劣诖谏缁嵝灾实耐呕锸屏Χ加锌赡芾么迕褚庠咐纯咕芄业暮侠硪蟆Ｒ虼耍饫锏墓丶⒉辉谟诖迕裼蟹褡晕易橹鹄唇饩鲎约何侍獾哪芰Γ谴迕窨赡茏橹鹄聪源踔粱咕芄业男姓蟆?nbsp;这样一来，尽管单个农村社区内的抗拒力量很难相互串联起来构建成为反对国家政权的整体力量，但是，仅仅单个村庄的消极抗拒即足以使国家在农村推进现代化的努力非常困难。简言之，在中国现代化的进程中，失去了村级组织对国家行政要求的积极响应，国家还有何种办法来解决非办理不可的政务问题。正是村民自治本身可能具有的此种负功能，令诸多学界人士和政界官员产生了疑虑与担忧。

如何在村民自治正功能与负功能之间进行取舍，关键不在于理论争论，而在于政策设计，因为不同的政策设计，可能会导致完全不同的功能效果。或者说，当前乡村治理的关键在于通过具体的政策设计，来发挥乡村民主化的好处并限制其缺陷。当然，这是一个所有论者都可以认识到且希望能够有所突破的问题，然而奇怪的是，恰恰是这一重要的工作至今少有人做。

构成村民自治正功能与负功能的内在机制并不相同，即是说它们并非一块硬币的两个面，而可能是两块硬币的一正一反面，良好的政策设计有可能同时让两块硬币置于正面。有否既可以动员农村社区资源，又可以连结乡镇政权的乡村民主化之路？或者，能否设计或试验一种既可以保持民主化的好处，又可以保持国家对农村社会控制与渗透能力的村民自治形式？张静在介绍法团主义时，曾提出并介绍一种她称之为“政行合一体制”的集结了管制

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